Apesar de um crescimento notável na participação de mulheres e pessoas negras, a desigualdade persiste nos altos escalões do serviço público brasileiro. Conforme revelado por uma pesquisa abrangente do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), divulgada nesta terça-feira (16), em colaboração com o Movimento Pessoas à Frente e a Fundação Lemann, homens e pessoas brancas ainda dominam as posições de liderança, com projeções indicando que, entre 1999 e 2025, eles ocuparão a maioria esmagadora dos cargos de direção, chefia e assessoramento.
Os dados apontam que, no período analisado (1999-2025), homens ocuparam 75% dos cargos de direção no setor. Pessoas brancas, por sua vez, representaram 78% dessas posições. Em contraste, a presença de pretos e pardos foi de aproximadamente 3% e 14%, respectivamente.
Essas informações são fruto de três estudos que compõem a pesquisa "Lideranças Públicas no Brasil: Mobilidade, Trajetórias e Perfil dos Cargos de Direção, Chefia e Assessoramento". O trabalho foi conduzido pelo Ipea em parceria com a entidade civil Movimento Pessoas à Frente e a Fundação Lemann.
Durante a divulgação dos achados, os pesquisadores enfatizaram que, embora mulheres e negros estejam conquistando mais espaço, eles permanecem sub-representados no alto escalão do serviço público. Os avanços, especialmente entre as mulheres, que hoje se aproximam de 40% dos cargos de direção, intensificaram-se a partir de 2022.
Contudo, esses progressos ainda não espelham a pluralidade da sociedade brasileira em sua totalidade. A maior diversidade é observada em ministérios como o da Igualdade Racial e das Mulheres.
O papel do recrutamento externo
Um dos caminhos para impulsionar a diversidade, segundo os especialistas, tem sido a indicação de profissionais de fora do serviço público. Mulheres e pessoas negras aparecem com maior frequência entre os ocupantes recrutados externamente.
Esse tipo de contratação foi majoritário até cerca de 2004, quando começou a declinar consistentemente. A mudança ocorreu principalmente devido a legislações que passaram a exigir percentuais mínimos de servidores de carreira nas chefias.
Paradoxalmente, a constatação de que o recrutamento externo pode oxigenar a burocracia estatal e acelerar a promoção da igualdade de raça e gênero no serviço público desafia o senso comum de que a ascensão ao topo do setor se daria unicamente por indicação política.
Siga o canal da Agência Brasil no WhatsApp
Perfil da alta liderança federal
Um dos estudos apresentados, intitulado "As Várias Faces da Burocracia Dirigente: Perfil da Alta Liderança na Administração Federal Brasileira", revelou que, no período de 1999 a 2025, o alto escalão do setor público federal foi predominantemente ocupado por servidores públicos concursados.
Estes representavam 63% do pessoal alocado nos antigos cargos de Direção e Assessoramento Especial (DAS) nível 5 ou de Natureza Especial, abrangendo secretarias executivas, presidências ou diretorias de autarquias, entre outros.
Desses dirigentes, 75% possuíam experiência prévia no setor público antes de assumir a função. Além disso, 86% haviam completado o ensino superior – embora apenas 10% tivessem pós-graduação – e 16% eram formalmente filiados a um partido político.
Dinâmica da permanência e circulação
O estudo "Perda ou Circulação de Lideranças? Trajetórias dos Dirigentes Públicos Brasileiros na RAIS, 2009-2023" demonstra que a permanência em um órgão e cargo específico tende a ser mais curta: 57% dos episódios duram até dois anos, e 37% se encerram já no primeiro ano.
No entanto, a trajetória na liderança vai muito além disso. Entre os que assumem a direção, 79% continuam em posições dirigentes em outro órgão após dois anos, 55% após quatro, e cerca de 20% após uma década. Adicionalmente, 80% dos servidores que deixam um cargo de direção permanecem no setor público no ano seguinte.
Outro fenômeno interessante que chamou a atenção dos pesquisadores é o "efeito bumerangue": no âmbito federal, 44% dos dirigentes que deixam um determinado órgão público retornam a ele em algum momento.
“Esses índices demonstram que uma parte considerável do que é entendido como rotatividade corresponde, na verdade, à circulação dessas lideranças dentro do próprio Estado, com ganho de experiência acumulada”, apontam os estudos. Tal dinâmica sugere a existência de uma elite burocrática capaz de acumular memória institucional e profissionalizar a gestão tecnicamente.
Em média, os ocupantes dos antigos cargos DAS-5 tinham oito anos e quatro meses de experiência prévia em cargos comissionados. Aqueles de nível 6 possuíam nove anos e meio, evidenciando que, na maioria das vezes, a ascensão ao topo é gradual.
Felix Lopez, técnico de planejamento e pesquisa do Ipea, coordenador-geral do projeto e autor do terceiro estudo ("Mobilidade Vertical e Trajetória dos Dirigentes na Burocracia do Executivo Federal"), ressaltou a importância desses achados.
“Toda discussão sobre capacidade estatal passa, em algum momento, por sabermos quem governa a máquina pública e qual a lógica de seleção das pessoas que ocupam posições dirigentes”, afirmou Lopez. Para ele, os resultados dos três estudos indicam uma realidade muito mais complexa e, em muitos aspectos, interessante, do que o senso comum pressupõe.
“No ponto mais alto da burocracia [federal] há um ponto de convergência entre as demandas da autoridade política e o funcionamento cotidiano do Estado”, acrescentou Lopez. Ele argumenta que os debates sobre cargos públicos frequentemente oscilam entre dois extremos: a visão dos cargos como cimento de coalizão política, preenchidos por aliados sem experiência, e a celebração de uma burocracia técnica e profissional que atua independentemente de pressões políticas.
“O problema é que nenhuma dessas duas imagens se aproxima de uma realidade que é muito mais complexa”, concluiu Lopez, destacando a necessidade de uma compreensão mais matizada.
As versões finais dos três estudos apresentados serão publicadas em breve em uma edição temática do Boletim de Análise Político-Institucional (Bapi), dedicada ao tema "Dirigentes Públicos e Liderança Democrática no Brasil", que será disponibilizada no site do Ipea.
De acordo com Luseni Aquino, responsável pela Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia (Diest) do Ipea, as três análises contribuem para um amplo debate sobre lideranças e capacidades estatais no Brasil.
“Pessoas e lideranças são fundamentais na administração pública. Não só pelo seu papel na sustentação da máquina pública e dos processos de políticas públicas, mas também pelo seu potencial como atores de inovação e transformação do Estado. Acho que esta é uma chave cada vez mais relevante ao pensarmos gestão pública”, enfatizou Luseni.
Opina News